L'intenso sviluppo delle tecnologie informatiche e delle telecomunicazioni, che ha caratterizzato gli ultimi anni nel nostro Paese, ha provocato un forte cambiamento nelle abitudini quotidiane e sulle attività economiche e sociali, configurando quella ch

L'ATTIVITA' AMMINISTRATIVA DIGITALIZZATA ED IL SUO CODICE.

Sommario:

Premessa. 1. I nuovi diritti digitali. 2. Gli strumenti dell'Amministrazione digitale. 3.Conclusioni.

PREMESSA

L'intenso sviluppo delle tecnologie informatiche e delle telecomunicazioni, realizzatosi negli ultimi anni, ha provocato un forte cambiamento delle abitudini quotidiane ed un forte impatto sulle attività economiche e sociali, configurando quella che è stata chiamata la " società dell'informazione", qualificata dal fatto che il bene più scambiato è costituito dalle informazioni.

Il fenomeno ha riguardato sia l'ambito dell'impresa privata, sia gli apparati della Pubblica Amministrazione rispetto ai quali ha rappresentato il volano di una trasformazione mai registrata in passato.

Per quanto attiene proprio all'apparato pubblico, la volontà di sfruttare al meglio le risorse tecnologiche, al fine di far risparmiare tempo e risorse ai cittadini ed alle imprese e di promuovere lo sviluppo economico del Paese, si è concretizzata nel Piano di e-Government, costituito da un programma di digitalizzazione della P.A., che ha come scopi il passaggio dalla gestione cartacea a quella elettronica dei documenti, della corrispondenza e dell'archiviazione dei dati e l'interoperabilità di tutti i sistemi informatici delle PP.AA.[1].

Tale programma ha investito sia il piano della riorganizzazione strutturale, sia quello della riorganizzazione gestionale, connessa al procedimento amministrativo elettronico.

La nuova e rivoluzionaria realtà ha oggi una organica cornice normativa rappresentata dal c.d."Codice dell'amministrazione digitale". Si tratta del D.lgs. 7.3.2005 n.82 [2] che, analogamente al Codice della Strada che disciplina la circolazione dei veicoli, dovrebbe stabilire le regole della circolazione digitale delle informazioni e dei dati sul Sistema Pubblico di Connettività, definito l'Autostrada digitale per le PP.AA. del 2000.

Le norme contenute nel Decreto in esame si applicano, in generale, a tutte le amministrazioni pubbliche salvi i casi in cui l'applicabilità è espressamente limitata alle sole amministrazioni centrali, in conformità al riparto di competenze di cui all'articolo 117, comma 2, lettera r)[3], della Costituzione il quale attribuisce allo Stato la potestà legislativa esclusiva in materia di "coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale, e locale".

1. I NUOVI DIRITTI DIGITALI DEI CITTADINI

Il Decreto legislativo n.82/2005 è stato emanato in attuazione della delega contenuta nell'art.10 della legge 29 luglio 2003, n 229 (legge di semplificazione del 2001) con la quale il Parlamento ha delegato il Governo, fra l'altro, al riassetto della normativa in materia di documento informatico, firma elettronica e firma digitale, procedimenti amministrativi informatici, gestione dei documenti informatici, sicurezza informatica dei dati e dei sistemi, accesso informatico ai documenti ed alle banche dati dell'amministrazione.

Le innovazioni del Codice, che entrerà in vigore il 1° gennaio 2006, avranno, a regime, un notevole impatto sull'organizzazione e sull'attività amministrative e si può prevedere fin d'ora che, nel prossimo futuro, il buon andamento dell'azione amministrativa dovrà essere perseguito con l'utilizzo delle nuove tecnologie.

La previsione di un largo termine, prima dell'entrata in vigore del Decreto, si spiega con la necessità di preparare adeguatamente le amministrazioni e gli operatori ai notevoli cambiamenti introdotti.

Il Codice ha raccolto, riordinandola, la normativa emanata in tema di utilizzo delle nuove tecnologie della comunicazione e dell'informazione nella P.A., in particolare i Capi II e IV del D.P.R. n.445/2000,Testo Unico sulla Documentazione Amministrativa (T.U.D.A.), ed ha esplicitato i principi giuridici fondamentali relativi al documento informatico ed alla firma digitale.

L'intento è stato quello di dare organicità e sistematicità ad una materia, disciplinata negli ultimi anni da numerosi fonti normative, non perfettamente coordinate fra di loro, che dovrà costituire le fondamenta per la ricostruzione digitale delle amministrazioni pubbliche.

Le novità del Codice possono sintetizzarsi da un lato, nella previsione del diritto in capo al cittadino ed alle imprese di poter sempre interagire con la P.A. attraverso lo strumento informatico o telematico, dall' altro nell'obbligo della P.A. di organizzarsi in modo da rendere disponibili le informazioni on line e di erogare servizi con la stessa modalità.

Ne deriva che nella Pubblica Amministrazione digitale il cittadino ha nuovi diritti che sono specificati e definiti dal Codice in commento il quale, tra l'altro, attribuisce validità giuridica agli strumenti operativi mediante i quali i suddetti diritti possono essere concretamente esercitati.

La normativa in esame riconosce al cittadino ed alle imprese il nuovo diritto di usare le moderne tecnologie informatiche per tutti i rapporti con le amministrazioni centrali e con i gestori di servizi pubblici statali (art.3). Si potranno presentare domande, richiedere informazioni o prestazioni, senza recarsi personalmente allo sportello ma attraverso un canale digitale che fornirà piena validità giuridica ai contenuti della comunicazione. Dovranno, inoltre, essere disponibili in rete i moduli e i formulari necessari per lo svolgimento del procedimento amministrativo e, ancora, con le stesse modalità, potrà essere esercitato il diritto di accesso agli atti del procedimento.

In definitiva, le PP.AA. dovranno gestire il procedimento amministrativo utilizzando le tecnologie dell'informazione e della telecomunicazione, puntando ad una riduzione dei costi e ad un aumento dell'efficienza e della trasparenza. Sul punto, tuttavia, sarà necessaria una specificazione, a livello regolamentare, di come si configurerà il procedimento amministrativo digitalizzato. E' evidente, comunque, che l'introduzione delle suddette tecnologie dovrà avere come obiettivo di fondo un ridisegno dei processi di lavoro nel senso della semplificazione.

Altra rilevantissima novità è la disposizione, contenuta nell'art.5, in base alla quale, a decorrere dal 30 giugno 2007, si potranno effettuare pagamenti a favore delle PP.AA. centrali con modalità informatiche.

I cittadini che ne faranno richiesta avranno il diritto di inviare e ricevere comunicazioni via e-mail, con gli stessi effetti delle comunicazioni cartacee, all'indirizzo di posta elettronica dichiarato.

2. GLI STRUMENTI DELL'AMMINISTRAZIONE DIGITALE

Un parte essenziale del Codice riguarda la disciplina di una serie di strumenti portanti che hanno lo scopo di rendere effettivo l'esercizio dei diritti suindicati.

Sono stati considerati, innanzitutto, gli strumenti di dialogo tra cittadini e P.A.: la posta elettronica certificata (art.6), le reti telematiche (art.10 comma 4), i siti web pubblici (artt.56 e 57). La posta elettronica certificata [4] dovrà diventare il mezzo attorno al quale si incentrerà la trasmissione informatica dei documenti, garantendo la segretezza, l'integrità e la sicura datazione di spedizione e di ricezione delle comunicazioni e degli eventuali documenti allegati. L'accesso telematico ai servizi erogati on line potrà avvenire anche per mezzo della Carta Nazionale dei Servizi, che si porrà accanto alla Carta di identità elettronica, per il momento distribuita a livello sperimentale, in alcuni Comuni, come strumento di comunicazione interattiva.

Scopo del legislatore è anche quello di raggiungere una completa integrazione ed interoperabilità dei servizi telematici di tutte le amministrazioni pubbliche.

A tal fine ogni amministrazione, nel rispetto delle proprie competenze, dovrà rendere disponibile alle altre amministrazioni, per lo svolgimento dei loro compiti istituzionali, i dati di cui è in possesso (artt. 53 e 69).

L'uso delle tecnologie in questione dovrà essere finalizzato alla realizzazione degli obiettivi di efficienza, efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza e semplificazione.

Le Pubbliche Amministrazioni dovranno collaborare, integrando i procedimenti di rispettiva competenza, per rendere più efficiente l'attività ed agevolare i cittadini nei loro adempimenti con gli uffici pubblici. Il Codice obbliga le amministrazioni a gestire i documenti con sistemi informatici mediante il protocollo informatico e l'archiviazione elettronica, al fine di poter rintracciare velocemente qualsiasi documento. E' evidente la rilevanza di tali disposizioni se si considera che la conservazione digitale dei documenti riduce i tempi di ricerca nonché i costi di gestione e di manutenzione degli archivi.

La gestione informatica è espressamente prevista, inoltre, in relazione agli sportelli unici per le attività produttive (art.10) e per la conferenza dei servizi che potrà svolgersi on line, riducendo, in tal modo, i costi e snellendo i tempi dei procedimenti (art.41).

Talune disposizioni del Codice rendono obbligatorie alcune caratteristiche dei siti Internet delle amministrazioni centrali (art.54). Tali siti devono essere accessibili da tutti, in particolare dai disabili [5] reperibili, facilmente usabili, chiari nel linguaggio e affidabili. Devono, inoltre, riportare l'organigramma del personale, gli indirizzi e-mail, l'indicazione dei servizi forniti on-line, l'elenco dei bandi di gara, l'indicazione dei procedimenti svolti da ciascun ufficio, i termini previsti per la loro definizione e il nome del responsabile del procedimento e del provvedimento.

Si può quindi notare che la normativa pone nuovi doveri di comunicazione, imposti alla P.A, rispetto a quelli già vincolanti ex lege n.241/1990.

La realizzazione del sistema delineato dal Codice pone forte l'esigenza della sicurezza dei dati scambiati tramite i collegamenti in questione, anche a fronte dello sviluppo della criminalità informatica. Garantire la sicurezza dei dati informatici significa fare in modo che gli stessi dati non siano alterati nella loro versione originaria e siano conoscibili soltanto dalle persone autorizzate.

Al fine di individuare le soluzioni più opportune e ridurre la vulnerabilità dei sistemi informatici è stato istituito, con Decreto Interministeriale del 24 luglio 2002, un Comitato Tecnico nazionale sulla sicurezza informatica e delle telecomunicazioni nelle PP.AA.

Strumento fondamentale della politica per l'innovazione tecnologica è la costituzione del Sistema Pubblico di Connettività (SPC) [6], destinato a sostituire la Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione (RUPA), il quale collegherà la varie reti centrali, regionali e locali, e anche gli uffici italiani all'estero, facilitando in tal modo, fra l'altro, la realizzazione del voto elettronico degli italiani all'estero. Una volta operativo il sistema renderà possibile, fra l'altro, passare dalla autocertificazione alla "de-certificazione", in quanto i dati e le informazioni saranno disponibili in tempo reale nei data base condivisi dalle PP.AA., eliminando quindi anche le dichiarazioni sostitutive di certificazione.

Il Codice contiene alcune nuove norme riguardanti il documento informatico e la firma digitale.

Rispetto al precedente impianto normativo è stata confermata la definizione di documento informatico, contenuta nell’art.1, comma 1, lett. b) del T.U.D.A. cit. [7], ed è stato modificato l’art.2712 del Codice Civile, talché la riproduzione informatica di un documento è equiparata alle possibili forme già previste dal citato articolo (riproduzioni fotografiche, cinematografiche etc.) ai fini dell'efficacia probatoria dei fatti e delle cose in esse rappresentate [8].

Novità ancora più consistente è quella riguardante la firma digitale, strumento cardine della nuova era digitale, sulla quale permangono tuttora dubbi interpretativi derivanti anche da imprecisioni terminologiche del legislatore europeo, recepite nella traduzione italiana degli atti normativi comunitari.

In breve, secondo l’art.20, comma 2 del Codice, il requisito legale della forma scritta di un documento informatico è integrato quando vi sia una firma elettronica qualificata o una firma digitale che “garantiscano l’identificabilità dell’autore e l’integrità del documento”.

Ne deriva che non soddisfa il suddetto requisito un documento sottoscritto con firma elettronica “semplice”, la cui articolata definizione si ritrova nell’art.1, comma 1, lett.q) e che, sostanzialmente corrisponde all’uso di un PIN o di una password da parte dell’autore del documento.

Il legislatore ha inteso, quindi, rafforzare le garanzie di sicurezza e di certezza per i documenti che integrano la forma scritta e che producono i relativi effetti sul piano probatorio e dell'efficacia.

Sotto il profilo dell’efficacia probatoria della firma si è eliminata la necessità di ricorrere ad un giudizio di falso per dimostrare la non autenticità del documento, come era previsto dall’art.10 T.U.D.A. cit., e si è stabilita una presunzione di riconducibilità al titolare del dispositivo di firma, salva la prova contraria che incombe sullo stesso, consistente nel dimostrare che la firma sia stata utilizzata da altri in modo abusivo.

3. CONCLUSIONI

Occorre rilevare che il passaggio dalle tradizionali modalità dell'agire amministrativo ad una completa digitalizzazione della P.A. comporta il rischio di discriminare larghe fasce della popolazione, ancora in ritardo con l'alfabetizzazione informatica. Il digital divide, infatti, è uno dei punti problematici dell'attuale era di transizione.

E' necessario, quindi, che vi sia un sostegno, anche normativo, ad es. disciplinando un regime transitorio, a favore dei cittadini che non siano ancora in grado di avvalersi delle nuove tecnologie. Appare opportuno, in definitiva, regolare in modo efficace la delicata fase di transizione nella quale documentazione cartacea e documentazione informatica ancora coesistono nella vita quotidiana.

L'attuazione concreta delle disposizioni del Codice richiederà un notevole sforzo di reingegnerizzazione dei processi produttivi pubblici, oltre che ingenti investimenti di risorse finanziarie per l’adeguamento delle competenze e per la formazione del personale, ma sicuramente le tecnologie descritte svolgeranno un ruolo essenziale nel perseguimento dell’auspicata evoluzione del modulo procedimentale amministrativo a beneficio dell’intera collettività.

[1] L'esigenza di un intenso ricorso alle suddette risorse è stato riaffermato, di recente, dalla legge n.15 del 19.2. 2005 che ha modificato la legge n.241 del 1990. L'art. 3 bis della citata legge stabilisce, infatti, che le amministrazioni pubbliche, allo scopo di conseguire maggiore efficienza nella loro attività, incentivano l'uso della telematica, nei rapporti interni, tra le stesse amministrazioni e nei rapporti con i privati.

[2] Pubblicato sulla G.U. n.112 del 16.5.2005.

[3] L'art. 2, comma 2 del Codice stabilisce che le disposizioni " si applicano alle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, salvo che sia diversamente stabilito, nel rispetto della loro autonomia organizzativa e comunque nel rispetto del riparto di competenza di cui all'articolo 117 della Costituzione ".

Le disposizioni contenute nel Capo II, riguardanti i documenti informatici, le firme elettroniche, i pagamenti informatici, i libri e le scritture, nel Capo III, relative alla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici, nel Capo IV, inerenti la trasmissione dei suddetti documenti, si applicano anche ai privati ai sensi dell'art.3 del DPR 28.12.2000 n.445.Le disposizioni di cui al Capo V, riguardanti l'accesso ai documenti informatici, trovano espressa applicazione anche ai gestori di servizi pubblici e agli organismi di diritto pubblico.

[4] L'art.6 rinvia al D.P.R. 11.02.2005, n.68 (G.U. n.97 del 28.04.2005) che ha disciplinato l'utilizzo della posta elettronica certificata. La normativa introduce due presunzioni riguardanti il percorso della posta elettronica: si presume l'invio del messaggio quando lo stesso è trasmesso al gestore della posta, si presume la consegna quando il messaggio risulta disponibile all'indirizzo di posta elettronica del destinatario. Entrambi i momenti sono provati con due distinte ricevute, di invio e di consegna, rilasciate dal gestore della posta. Il quadro normativo della posta elettronica certificata è stato completato con il decreto ministeriale contenente "Regole tecniche per la formazione, la trasmissione e la validazione, anche temporale, della posta elettronica certificata" (G.U. n.266 del 15.11.2005), con il quale sono stati individuati i requisiti tecnico-funzionali che devono essere osservati dai gestori del servizio.

[5] V.di legge 9.1.2004, n.4, che prescrive l'adozione di criteri di accessibilità per i siti della P.A., ed il relativo regolamento, approvato con D.P.R. 1.3.2005 n.75 (G.U. n.101 del 3.5.2001).

[6] Istituito dal D.lgs.28.2.2005, n.42 (G.U. n.73 del 30 marzo 2005).

[7] V.di ora art.1, comma 1, lett.p) del Codice "la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti".

[8] Articolo 2712 del Codice Civile "Le riproduzioni fotografiche informatiche o cinematografiche, le registrazioni fonografiche e, in genere, ogni altra rappresentazione meccanica di fatti e di cose formano piena prova dei fatti e delle cose rappresentate, se colui contro il quale sono prodotte non ne disconosce la conformità ai fatti o alle cose medesime".