S. Margiotta,
Manuale di tutela dell’ambiente, Il Sole 24 Ore, Milano 2002, pp. XXI – 664, €
50,00
Tutti abbiamo consapevolezza del fatto che l’attenzione per i
problemi dell’ambiente si è andata consolidando negli ultimi decenni assumendo
le connotazioni di una tutela che vada al di là della preoccupazione per la
salute umana, che ha caratterizzato la prima fase di quella che possiamo
chiamare della riscoperta dell’ambiente. In sostanza ci si è accorti, cosa
della quale erano o perfettamente consapevoli gli antichi romani che avevano
individuato le res communis omnium quali beni che la comunità, che, di
fronte all’aumento demografico, e quindi all’urbanizzazione e allo sviluppo
delle attività produttive che nel mondo moderno significano industrializzazione
ed elevata tecnologia con richiesta di sempre maggiori disponibilità di energia, i beni ambientali non costituiscono una quantità
illimitata, ma anzi sono soggetti “ad alterazioni che li rendono inidonei
all’uso o addirittura dannosi”, come scrive Margiotta nella prefazione.
“D’altronde – prosegue - aumenta la consapevolezza che la minaccia
all’integrità dell’ambiente finisce col minacciare proprio per quell’aumento di
benessere che tutti perseguono; la difficoltà a soddisfare i crescenti bisogni
attingendo a risorse ambientali relativamente scarse e spesso
mal tutelate, rischia di innescare crisi sociali, economiche e
politiche. Basti pensare alle difficoltà di approvvigionamento
idrico ed energetico e ai problemi che sorgono quando le primitive condizioni
dell’agricoltura in molti Paesi in via di sviluppo si coniugano all’aumento
della pressione demografica e alla progressiva desertificazione dei loro
territori”.
E poiché la
soluzione dei problemi ambientali potrebbe progressivamente cessare di
costituire un ostacolo alle attività economiche e divenire essa stessa
un’opportunità, sia economica che politica, e di questo potrebbe costituire un
buon esempio l’Italia con il suo mirabile patrimonio naturale che comincia
progressivamente ad essere valorizzato anche dal punto di vista turistico mediante
l’ampliamento ed una migliore organizzazione dei parchi e delle riserve naturali,
gli stati hanno adottato normative in tema di ambiente
spesso inserendo principi generali nelle carte costituzionali, come è nella
Costituzione italiana che all’art. 9, comma 2, tutela il paesaggio e le bellezze
naturali e all’art. 32, comma 1, la salute.
Il volume passa in
rassegna analiticamente la normativa ambientale del nostro Paese articolando lo
svolgimento della materia in una parte generale e di una parte speciale. Nella
prima sono affrontati gli argomenti riferibili all’ambiente nel suo complesso o
alla tutela di una pluralità di componenti ambientali,
nella seconda si dà conto della disciplina di specifici componenti, come l’aria
o l’acqua o di fattori di rischio. È il caso dei rifiuti che costituiscono un
grave problema permanentemente l’attenzione degli amministratori degli enti
locali.
Con questa sua
opera, ricca di riferimenti normativi accuratamente coordinati, Margotta,
avvocato, docente nei corsi post universitari presso la LUISS – Divisione
management – e nei corsi della formazione di professionisti dirigente
d’azienda, consulente di enti di istituzioni fra i
quali la Camera dei deputati, offre un contributo rilevante al dibattito tra
gli studiosi, offrendo anche agli operatori del settore, amministratori,
funzionari magistrati, uno strumento di lavoro di straordinaria utilità, pensato
anche per gli studenti universitari e per quanti frequentano i sempre più
diffusi corsi di diritto ambientale.
In questo approfondimento rigoroso e completo destinato ad
individuare “regole di comportamento” Margiotta ha costantemente richiamato le
disposizioni dalle quali esse discendono al fine di favorire il reperimento del
dato testuale nella Gazzetta Ufficiale in modo da “aiutare il lettore a
distinguere la riproduzione dei testi normativi, dalla loro parafrasi e dalle
deduzioni che ne trarrà l’autore”, un metodo di grande correttezza scientifica
che intendiamo sottolineare perché purtroppo non consueto pure delle
trattazioni a carattere più squisitamente pratico che da questa regola non
dovrebbero mai prescindere.
La parte generale si
apre con un capitolo dedicato al “concetto giuridico di ambiente
in una prospettiva storica”, introduzione necessaria alla successiva
trattazione delle fonti del diritto ambientale cui è dedicato il capitolo II,
che analizza il sistema delle fonti approfondendo il quadro costituzionale,
quello internazionale e comunitario, in particolare i regolamenti e le
direttive, soffermandoci sui rapporti tra norme comunitarie norme nazionali,
statali regionali provinciali. Sono richiamate altresì le disposizioni
provenienti da altre autorità indipendenti.
Di particolare
interesse il capitolo 3, intitolato “Principi generali del diritto
dell’ambiente “, che si apre con un’analisi della Costituzione che non reca
alcuna norma direttamente destinata a tutelare l’ambiente (un tema del quale
non vi era “una chiara percezione”, riferisce l’A. citando Mantini, Lezioni
di diritto pubblico dell’ambiente) ma, come abbiamo visto, tutela il
paesaggio e la salute nel rispetto dei diritti inviolabili dell’uomo (art. 2) e
delle norme internazionali generalmente riconosciute (art. 10) e riconosce la
libertà dell’iniziativa economica privata che deve essere esercitata non in
contrasto con l’utilità sociale od a danno della libertà, della sicurezza e della dignità umana (art. 41, comma 2) che hanno consentito
di costruire gradualmente una tutela dell’ambiente di una qualche efficacia. Ed
in proposito desidero ricordare come Corte dei conti in una sentenza del 1973
ebbe a tutelare l’ambiente del Parco nazionale d’Abruzzo alterato da una
lottizzazione abusiva con richiamo proprio all’art. 9 della Costituzione ed
affermando che quel diritto alla tutela del paesaggio, così iscritto nella
Carta fondamentale quale bene di interesse generale,
doveva essere posto in capo allo Stato e per esso che la tutela spettasse al
Procuratore generale presso la Corte dei conti.
Il capitolo Quarto
tratta degli enti ed organismi internazionali attivi in campo ambientale, una
prospettiva di grande interesse che va dall’organizzazione delle Nazioni Unite
(O.N.U.) a quella per l’alimentazione dell’agricoltura (F.A.O.),
all’Organizzazione mondiale della sanità (O.M.S.), ed a quella delle Nazioni
Unite per l’educazione, la scienza e la cultura (UNESCO). Un ruolo importante
lo hanno anche gli organismi internazionali non governativi, l’Unione
internazionale per la conservazione della natura, nonché
ovviamente, l’Unione Europea che dispone anche di una Agenzia per l’ambiente
che si ricollega alle Agenzie nazionali in un rapporto di rilevante interesse
giuridico, che costituisce un significativo passo avanti nella costruzione di
un diritto amministrativo europeo.
Il capitolo V
s’intitola “Organizzazione, attività amministrativa e situazioni giuridiche
private. Aspetti comuni” e si articola in due sezioni, la prima delle quali riguarda
la ripartizione tra Stato, regioni ed enti locali delle competenze e delle funzioni
materia di ambiente, i compiti dello Stato e del
Ministero dell’ambiente la sua organizzazione e gli enti di pertinenza. La
seconda sezione tratta le caratteri comuni
dell’attività della Pubblica Amministrazione, lo sportello unico delle attività
produttive e la conferenza dei servizi, la materia delle autorizzazioni e
l’attività conoscitiva e di controllo, le prescrizioni e i rapporti con gli
stati stranieri e dell’Unione Europea. Il capitolo VI attiene all’importante
materia della valutazione di impatto ambientale
(V.I.A.), il VII i sistemi organizzativi e i marchi di qualità ambientale,
mentre il capitolo VIII intitolato “Reazione a danni o pericoli per l’ambiente.
Il ripristino ambientale” affronta una materia cruciale, quella delle forme che
deve assicurare la tutela dell’ambiente attraverso le
sanzioni che l’ordinamento prevede stabilite dall’art. 18 della legge 349 del
1986, sulle quali si è appuntata la critica di quanti ritengono che questo strumento,
che rimette all’iniziativa degli enti danneggiati l’esercizio dell’azione di
risarcimento del danno, non sia idonea allo scopo. L’esperienza infatti ha rivelato la scarsa efficacia deterrente e
ripristinatrice della normativa de qua, tanto che nello schema dei
decreti legislativi che sono stati di recente predisposti dal Ministero
dell’ambiente in attuazione della delega la materia viene completamente
rivisitata con strumenti che dovrebbero essere idonei a perseguire l’obiettivo
per il quale è stabilita una responsabilità del danno all’ambiente. Il capitolo
IX reca “Strumenti sociali ed economici per favorire sistemi di vita e di produzione
compatibili con la tutela dell’ambiente” approfondisce la materia
dell’educazione ambientale e dei finanziamenti e incentivi per l’ambiente, il
sistema tariffario ed impositivo che dovrebbe assicurare uno sviluppo ordinato
dell’ambiente. Il capitolo X affronta il sistema sanzionatorio dettagliatamente
esaminato dall’Autore.
La parte seconda del
volume, denominata “parte speciale” si articola in 11 capitoli che esaminano la
disciplina di dettaglio sulla qualità dell’aria e dell’atmosfera, a difesa del
clima, sulla qualità delle acque e sulla gestione delle risorse idriche, sulla
limitazione del rumore, sulla difesa dalle radiazioni e l’inquinamento
elettromagnetico, la gestione dei rifiuti, la normativa sulle industrie
insalubri e le attività con rischi di incidenti di
rilievo, gli organismi geneticamente modificati, la tutela della biodiversità
della flora e della fauna, le aree naturali protette, la tutela e lo sviluppo
dei boschi, la tutela idrogeologica del territorio.
Come si rileva dalla
semplice elencazione dei titoli dei capitoli della seconda parte del volume
l’Autore ha trattato dettagliatamente tutta la materia ambientale arricchendo
l’esposizione di ampi riferimenti dottrinali e
giurisprudenziali che contribuiscono a chiarire, precisare, approfondire ogni
aspetto della complessa materia alla quale si può accedere non soltanto
attraverso l’indice sommario ma un dettagliato indice analitico.
Si tratta dunque di
un volume, di un “manuale”, come l’Autore lo ha chiamato, di estremo
interesse scientifico e di grande utilità pratica, che ha avuto ed è destinato
ad avere un grande successo, anche se l’Autore sarà obbligato di qui a poco ad
una nuova edizione per dar conto dei mutamenti nella normativa ambientale che,
quando saranno approvati i decreti legislativi predisposti dal ministero
dell’ambiente, sarà notevolmente cambiata sia nella parte normativa che nei
riferimenti ai parametri dedotti dall’esperienza scientifica maturata negli
ultimi anni.
Salvatore Sfrecola