G. Corso,
Manuale di Diritto amministrativo, Giappichelli, Torino, 2004, pp. XIII – 438,
€ 30,00
Alla sua seconda edizione, questo manuale, destinato
essenzialmente gli studenti, si segnala per l’impostazione schematica che senza
dubbio favorisce l’approccio alla materia che negli ultimi anni è stata oggetto di rilevanti interventi normativi, sia sotto
il profilo organizzativo e sotto quello dell’azione delle amministrazioni e
degli enti.
Il volume si articola in tre parti dedicate, rispettivamente,
all’organizzazione, all’attività ed alla giustizia amministrativa. La prima
parte inizia con la ricognizione dei concetti fondamentali che attengono alle
persone giuridiche pubbliche, con individuazione delle varie fattispecie,
all’attribuzione ed alla competenza. Enti, organi, uffici, organi collegiali vengono presentati nella loro struttura, nel modo di operare
con richiamo alle responsabilità che ne derivano.
Ai profili costituzionali dell’organizzazione e dell’attività
della pubblica amministrazione è dedicata la seconda sezione, nella quale vengono richiamati i principi della separazione dei poteri e
quelli di legalità, imparzialità, buon andamento, autonomia e le funzioni di
consulenza e di controllo.
Nella sezione terza vengono esposti
l’assetto positivo dell’amministrazione, lo Stato e i ministeri nella loro
diversa tipologia, l’organizzazione centrale e quella periferica, il rapporto
fra potere politico e amministrazione. Seguono le strutture di governo e
amministrative delle enti locali, la dirigenza e il sistema dei controlli. Ugualmente
dell’amministrazione regionale, degli enti pubblici, compresi quelli economici,
delle società in mano pubblica e degli organismi di diritto pubblico sui quali
l’Autore esprime riserve, definendo questo assetto una
“pseudo pubblicità”. Attenzione particolare è dedicata alle funzioni di
raccordo nella complessa macchina amministrativa e di coordinamento tra Stato,
regioni ed enti locali. In questa sezione si dà spazio anche al regime delle
risorse materiali, ai beni ed al denaro pubblico.
La seconda parte, la quale è dedicata
all’attività amministrativa, si apre con una premessa generale sulla
individuazione degli interessi, collettivi, generali, pubblici e sui modi per
soddisfarli, sottolineando il ruolo del potere amministrativo, la sua tipicità,
là dove velocità del suo esercizio, la sua discrezionalità nell’accertamento
dei presupposti. La seconda sezione si occupa del procedimento e del
provvedimento, come esercizio della funzione pubblica secondo le regole che la
caratterizzano nella legge sul procedimento amministrativo: la fase
dell’istruttoria, della valutazione degli interessi e della decisione finale.
La sezione terza approfondisce i principi costituzionali dell’attività amministrativa,
legalità, imparzialità e buon andamento. Le prestazioni sociali ed i servizi
pubblici, i rapporti tra Stato e mercato anche alla luce della costituzione
economica europea completano il quadro di riferimento del legislatore ordinario.
La sezione quarta è dedicata all’efficacia degli atti giuridici,
all’autoritarietà che li caratterizza insieme alla forza tipica che essi hanno
e all’efficacia nello spazio e nel tempo. La sezione si conclude
con riferimento all’annullamento d’ufficio ed alla revoca. La sezione quinta si
sofferma sull’invalidità dell’atto, sottolineando la distinzione
fra illiceità e illegittimità, tema da sempre oggetto di controverse puntualizzazioni
soprattutto per quanto attiene agli affetti dell’illiceità nella responsabilità
amministrativa. Segue l’esposizione dei vizi dell’atto e del procedimento.
La sezione terza sviluppa l’esposizione dell’attività di diritto
privato delle pubbliche amministrazioni nel
perseguimento degli interessi pubblici. In particolare l’attività contrattuale
è analizzata con rinvio alle regole stabilite dalle norme nazionali ed europee.
Della responsabilità della pubblica amministrazione si occupa la
sezione settima che procede dall’art. 28 della Costituzione individuando la
pluralità dei criteri di imputazione della
responsabilità. Interessante l’esposizione della responsabilità concernente l’esercizio della potestà amministrativa ed il
risarcimento del danno da lesione degli interessi legittimi.
La parte terza, dedicata alla giustizia amministrativa,
ripercorre l’evoluzione del contenzioso amministrativo a far
data dalla unificazione nazionale, per passare attraverso la riforma
Crispi e l’istituzione della quarta sezione del Consiglio di Stato che ha dato
compiuta tutela agli interessi legittimi. La disciplina costituzionale è alla base
dell’esposizione della disciplina vigente in particolare dopo la riforma del
2000. Una esposizione molto dettagliata attiene al
processo, alla fase di instaurazione del contraddittorio ed alla fase
istruttoria, ai procedimenti cautelari, alla decisione e all’appello. Conclude questa parte l’esposizione della disciplina dei
ricorsi amministrativi, il ricorso gerarchico, il ricorso straordinario al capo
dello Stato e l’approfondimento dei principi di diritto europeo che sono
destinati ad influire sempre di più sul diritto interno, primo fra tutti il
potere disapplicazione delle norme interne contrastanti con il diritto
comunitario, potere riconosciuto a qualsiasi giudice e alla stessa pubblica
amministrazione.
La pur sommaria esposizione del contenuto del volume ne dimostra
le caratteristiche di un testo che, se pur destinato gli studenti, offre senza dubbio spunti di riflessione per un vasto pubblico di
operatori delle pubbliche amministrazioni che vi troveranno elementi di
interesse per il loro lavoro quotidiano, in non quadro ben delineato,
utilissima base per successivi approfondimenti che gli stessi fossero interessati
a sviluppare.
Salvatore Sfrecola