BREVI OSSERVAZIONI IN TEMA DI LEGITTIMAZIONE PASSIVA DI
AMMINISTRATORI E DIPENDENTI DI SOCIETA’ PRIVATE IN RAPPORTO DI SERVIZIO
CON LA P.A.
di Paolo Luigi Rebecchi, Vice Procuratore generale della Corte dei conti
Due recenti sentenze emesse rispettivamente dalla sezione regionale per
il Piemonte e dalla prima sezione centrale ripongono, in termini contrapposti,
la questione della legittimazione passiva nel giudizio di responsabilità
amministrativo- contabile[1] di amministratori e dipendenti di società private,
in rapporto di servizio con la p.a.
Va premesso che detta questione differisce dalla problematica relativa
alla giurisdizione della Corte dei conti nei confronti di amministratori e
dipendenti di enti pubblici economici e società per azioni in mano pubblica,
definita dalla ordinanza n. 19667 del 2003 delle sezioni unite della Corte di
cassazione[2],
in quanto riguarda la convenibilità in giudizio di persone fisiche legate
ordinariamente da rapporto contrattuale
con società prive di connotazione pubblicistica.
La prima fattispecie, esaminata dalla sezione regionale per il Piemonte,
con la sentenza n. 169/05 del 18 maggio 2005 riguarda la citazione in giudizio
dell’amministratore unico di una s.r.l. che aveva stipulato una convenzione con
l’A.C.I. per il disbrigo di pratiche automobilistiche e contestuale incarico di
incassare, per conto dell’ente pubblico, somme di pertinenza erariale quali
corrispettivi per operazioni di trasferimento di proprietà
veicoli, prime iscrizioni ed altri procedimenti P.R.A.
Da accertamenti svolti dall’amministrazione era emerso che detta società
aveva omesso di effettuare i dovuti versamenti mentre la successiva indagine
penale era sfociata in una condanna ai sensi dell’art. 444 c.p.p. nei confronti
dell’amministratore unico della società a
titolo di peculato.
La procura regionale della Corte dei conti aveva citato in giudizio l’
amministratore chiedendone la condanna per l’intero importo di cui lo stesso
amministratore risultava essersi appropriato.
La sezione regionale ha ritenuto di pronunciare sentenza assolutoria
evidenziando come nella fattispecie il rapporto di servizio necessario per
radicare la giurisdizione contabile si era instaurato fra società e A.C.I. mentre difettava un’analoga situazione nei
confronti dell’amministratore, in ordine al quale non erano emersi elementi di
prova circa un eventuale “abuso dei poteri gestori”.
Di segno opposto è la pronuncia della sezione prima centrale di appello
n. 201 del 15 giugno 2005 che ha invece confermato la sentenza emessa in primo
grado dalla sezione regionale per il Lazio (n. 2227 del 28 ottobre 2003),
condannando i soci di una società in
accomandita semplice che aveva stipulato
un rapporto convenzionale con la regione Lazio per lo svolgimento di corsi di
formazione professionale, risultati in parte non effettuati e per i quali,
comunque risultavano prodotte giustificazioni non veritiere di parte delle
somme rendicontate.
Le vicende in esame attengono a fattispecie nelle quali per i soggetti
convenuti in giudizio non era immediatamente individuabile un rapporto di
servizio con l’ente pubblico danneggiato, in quanto il rapporto
convenzionale posto alla base di detto
rapporto era stato stipulato fra le società e rispettivamente l’A.C.I. e la
regione.
Ciononostante la sentenza assolutoria
emessa dalla sezione piemontese non appare condivisibile in relazione
alla configurabilità, nei confronti dell’amministratore della società, della
qualificazione giuridica dell’agente contabile di fatto.
Invero la sentenza appare corretta nella parte in cui sottolinea la
sussistenza del rapporto di servizio nei confronti della società nonché, in
generale, la legittimazione passiva delle persone giuridiche nel giudizio di
responsabilità amministrativa. Ciò è peraltro pacifico poiché la Corte di
cassazione ha più volte confermato la loro assoggettabilità al giudizio
contabile (cfr. Cass. sez. un. civ. n. 11436 del 17 ottobre 1992 relativa a Cassa di risparmio di Bologna; n. 123
del 21 marzo 2001 relativa a Unicredito
Italiano s.p.a. e per il giudizio di conto Cass. sez. un. civ. n. 12367 del 9 ottobre 2001 relativa alla STA
s.p.a.; ). Tuttavia se è vero che nella fattispecie il rapporto di servizio
instauratosi fra p.a. e società poteva autorizzare la chiamata in giudizio di
questa , ciò non esclude che, sotto diverso profilo, sussistesse un’autonoma
legittimazione nei confronti dell’amministratore. Questi, infatti era stato
convenuto “in proprio”, in relazione ai fatti di appropriazione di denaro
pubblico accertati, in sede penale[3],
qualificati sotto il profilo del reato di peculato e pertanto con il
riconoscimento della qualificazione soggettiva del convenuto quale incaricato di pubblico servizio.
Inoltre la giurisprudenza del giudice contabile e della corte di
cassazione ha costantemente confermato la natura pubblica del denaro anche con
riguardo a somme incassate da soggetti privati che dovevano essere versate alla
p.a.. In tal senso, con riferimento alla responsabilità connesse alla gestione
di un’agenzia di pratiche automobilistiche, si è pronunciata la sezione Marche
con la sentenza n. 480/04 del 22 aprile
2004 (con riferimento alla gestione di proventi A.C.I., sez. Abruzzo sent. 424/2002;
Sez. Sardegna n. 774/2002).
L’elemento caratterizzante della giurisdizione contabile e della conseguente
legittimazione passiva, in tema di
entrate, è la pertinenza all’ente pubblico delle somme incassate.
E ciò indipendentemente dalla natura pubblica o privata dell’ente o del
soggetto che riscuote e indipendentemente dalla tipologia del rapporto giuridico
che regola i rapporti fra soggetto privato ed ente pubblico. In proposito può
richiamarsi in particolare la sentenza n. 12367 del 9 ottobre 2001 della Corte
di cass. sez. un. civili (“vicenda STA”)
che ha affermato, tra l’altro che “…il regime privatistico del
soggetto non significa però che, quale automatica conseguenza, lo stesso non
possa essere considerato agente contabile…Secondo la costante giurisprudenza
delle Sezioni Unite (si vedano, fra le altre, le sentenze n. 846/74 e n.
232/99) la qualità di agente contabile è assolutamente indipendente dal titolo
giuridico in forza del quale il soggetto – pubblico o privato – ha maneggio del
pubblico danaro. Tale titolo può, infatti, consistere in un atto
amministrativo, in un contratto, o addirittura mancare del tutto. Essenziale è,
invece, che in relazione al maneggio del danaro sia costituita una relazione
tra ente di pertinenza ed altro soggetto, a seguito della quale la percezione
del danaro avvenga in base a un titolo di diritto pubblico o privato, in
funzione della pertinenza di tale danaro all’ente pubblico e secondo uno schema
procedimentale di tipo contabile (sentenza n. 9204/94).Tale nozione allargata
di agente contabile, la quale ricomprende anche i soggetti che abbiano di fatto
maneggio di denaro pubblico (da ultima, sentenza delle Sezioni Unite n. 400 del
2000), è in perfetta armonia con l’art. 103 Cost., la cui forza espansiva deve
considerarsi vero e proprio principio regolatore della materia….Ma la
considerazione decisiva è l’assoluta irrilevanza … che si tratti di entrata di
diritto pubblico (sia essa o non di natura tributaria) ovvero di diritto
privato. La natura oggettivamente pubblica dei proventi … non è condizione
necessaria perché il soggetto che ne ha il maneggio acquisti la qualità di
agente contabile. Le Sezioni Unite hanno, infatti, riconosciuto nella sentenza
n. 12010 del 1991 l’esistenza della giurisdizione contabile in relazione alle
entrate patrimoniali dei comuni. Del resto anche la riscossione di entrate di
diritto privato di enti pubblici, e in special modo dei comuni, può avvenire
mediante concessionari (art. 69 del d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43)…”. Vanno
inoltre ricordate C. conti sez II centrale n. 199/A del 20 giugno 2002 in tema
di raccolta fondi per gite scolastiche (“…Lo svolgimento di gite scolastiche va
inquadrato nel complesso dell’offerta educativa di un istituto d’istruzione, di
tal che l’appropriazione delle relative quote di partecipazione costituisce un
ammanco contabile, il cui perseguimento appartiene alla Corte dei conti anche
se posto in essere dal genitore di un alunno incaricato della raccolta) e sez.
Marche n. 907/2002 in ordine alla posizione di agente contabile di un
edicolante depositario di “buoni mensa “ di pertinenza di un ente . Ancora, sez. I centrale n. 318/A del 25
settembre 2002 ha affermato che “…nel caso di ammanchi riconducibili
all’esattore incaricato, per conto dell’A.C.I., dei servizi di riscossione
delle tasse automobilistiche, va ravvisata una responsabilità di natura
contabile con conseguente giurisdizione della Corte dei conti. Le somme
incassate ma non riversate dall’esattore incaricato, per conto dell’Automobil
club d’Italia, relative ai servizi di riscossione delle tasse automobilistiche,
vanno addebitate a titolo di responsabilità contabile…” (cfr, anche sez.
Veneto, n. 377 del 26 aprile 2004 in tema di responsabilità di un ricevitore
del lotto).
Ancora Cass. sez. un. civ., n. 6425 del 25 marzo 2005 ha affermato la giurisdizione contabile, sul
presupposto della pertinenza pubblica delle somme versate in eccesso da privati
ed indebitamente percepite da funzionario addetto all’ufficio del genio civile,
respingendo la tesi difensiva secondo cui si trattava di un danno sopportato
unicamente dai privati che cui dette somme non erano state restituite.
Dalle precisazioni giurisprudenziali anzidette consegue che la
destinazione pubblica delle riscossioni effettuate configura quale agente
contabile, di diritto o di fatto, il soggetto che vi provvede, ingenerando a suo carico la relativa responsabilità
nei confronti dell’erario, in ordine alla quale è del tutto irrilevante la
sussistenza di un ulteriore obbligo di resa del conto giudiziale, che
costituisce obbligo giuridico non necessariamente previsto per tutti gli agenti
contabili (come nel caso dei funzionari delegati o delle gestioni fuori
bilancio[4]).
In tal senso Cass. sez. un civ., n. 13705 del 22 luglio 2004. Per giungere
all’affermazione della legittimazione passiva del convenuto era necessario dimostrare che lo
stesso avesse avuto il maneggio del denaro pubblico, così da integrarsi la
posizione di agente contabile[5] “di fatto”, a prescindere dalla qualificazione
di agente contabile di diritto della società.
Nel caso di specie può sostenersi che la prova del maneggio sussisteva
“in re ipsa” nella condanna per il reato di peculato e negli elementi probatori
acquisiti dal processo penale, dai quali emerge l’appropriazione delle somme
“pubbliche” da parte della stessa. Detta “appropriazione” ha determinato il
mancato incasso delle somme in danno dell’erario. Per potersene “appropriare”
il convenuto non poteva non aver realizzato un maneggio ancorché “senza legale
autorizzazione” (art. 74 r.d. 2440/1923-legge di cont. di Stato; art. 178,
lettera-e, r.d. n. 827/1924-reg. cont. di Stato ) del denaro medesimo.
Va ancora precisato che la qualificazione soggettiva di agente contabile
di fatto del convenuto, rientra
pienamente nei poteri coglitori del giudice (art. 113 c.p.c. “Il giudice di
merito ha il potere dovere di applicare ai fatti dedotti e provati dalle parti
le adeguate norme giuridiche, indipendentemente da quelle invocate dalle parti
stesse- Cass. 9 giugno 1987, n. 5040), quando i fatti risultino provati, a
prescindere dalla loro prospettazione in sede di atto introduttivo
L’autonoma legittimazione passiva del contabile di fatto rendeva
irrilevante, nella fattispecie, il profilo del rapporto fra questi e la società
convenzionata.
Al riguardo comunque la stessa giurisprudenza contabile e della corte di
cassazione hanno ormai più volte precisato che nel caso di diretta
appropriazione di somme da parte di soggetti privati, amministratori o
dipendenti di società o persone giuridiche private in rapporto di servizio con
la p.a., sussiste comunque una diretta legittimazione passiva dei primi. In tal
senso la Corte di cassazione sez. un.
civ. con la sentenza n. 14473/02 in data
10 ottobre 2002, nel confermare la sussistenza del rapporto di servizio in
relazione all’affidamento di corsi di formazione professionale ad un ente
privato da parte di una regione, ha precisato che si configura la
legittimazione passiva anche dei singoli soggetti che abbiano, ancorché
indebitamente, avuto il maneggio dei fondi destinati alla formazione, a titolo
di responsabilità contabile ( v. anche Cass. sez. un. civ. n. 926/1999 del 23
settembre 1999, che richiama, a conferma Cass. S.U. 17 ottobre 1991 n. 10963 e
28 ottobre 1995 n. 11309). Ancora in tal senso per fattispecie analoga, sempre
riferita a fondi nazionali e comunitari[6] , sez. Puglia n. 19 del 25 maggio 1998[7].
Nel caso pertanto di appropriazione di somme di pertinenza pubblica,
attuatasi nell’ambito di un rapporto gestorio, seppure in via di fatto,
sussiste la giurisdizione contabile e la legittimazione passiva delle persone
fisiche autrici del fatto dannoso, con superamento dello schermo societario.
Detta soluzione, condivisa dalla Corte di cassazione a sezioni unite, non
è peraltro nuova, risultando pacifica per il giudice ordinario penale. Al
riguardo può richiamarsi Cass. pen. sez. VI del 26 maggio 1986 (in Cass. pen.
1988,5,pp. 842 e ss.[8])
che ha riconosciuto, da un lato la natura pubblica di risorse regionali a
destinazione vincolata trasferite a
società per azioni e dall’altro la responsabilità a titolo di peculato, degli
amministratori della società stessa, che si erano appropriati delle somme[9].
Le sentenza della sez. sez. Lazio, n. 2227 del 28 aprile 2003, e
della sez. prima centrale n. 201 del 15
giugno 2005, hanno confermato la diretta convenibilità in giudizio di due
persone fisiche, entrambi soci di società in accomandita semplice che aveva stipulato un rapporto convenzionale
con la regione. In questo caso peraltro (ma similmente a quanto affermato in
fattispecie analoghe in tema di attività cofinaziate dalla comunità europea per
lo svolgimento di corsi di formazione professionale) il rapporto contabile
riguardava non la riscossione ma la gestione di risorse pubbliche[10].
Può pertanto affermarsi che la convenibilità diretta in giudizio di
responsabilità amministrativa di persone
fisiche operanti in ambiti societari privati, risulta ormai pacifica con
riguardo a situazioni di gestione contabile, anche in via di mero fatto[11].
Ciò arricchisce il quadro generale delle posizioni soggettive idonee a
configurare il rapporto di servizio con la p.a. necessario per la
configurazione della giurisdizione della Corte dei conti.
In tal modo, con riguardo alle figure societarie, oltre alla ormai
affermata estensione della giurisdizione nei confronti di amministratori e
dipendenti di enti pubblici economici e società in mano pubblica, sussiste la
giurisdizione sia direttamente nei confronti di società direttamente in
rapporto di servizio con la p.a. (es società concessionarie di lavori pubblici [12];
banche incaricate del servizio di tesoreria e di riscossione; soggetti societari
incaricati di funzioni di certificazione o controllo ovvero di distribuzione di
risorse pubbliche[13]) sia dei soggetti operanti
nell’ambito di dette società, o in ragione del rapporto contabile o in virtù di
specifici rapporti di legittimazione pubblici (cfr. sezione prima centrale di appello n. 152/2004/A del 5
maggio 2004 che ha confermato sez. Lazio n. 2876/02, per l’autonoma
legittimazione di un dipendente della società concessionaria di lavori pubblici
che rivesta le funzioni di direttore dei lavori nonché del socio
“amministratore di fatto”[14] della società concessionaria).
Un ulteriore aspetto che merita approfondimento è quello del rapporto fra
la chiamata in giudizio delle persone fisiche e quella delle società, in
relazione alla possibile estensione a queste ultime, nel contesto della
peculiarità della responsabilità amministrativa[15] del profilo soggettivo del dolo, con la
conseguente responsabilità solidale[16].
Ciò quantomeno nel caso risulti che la società non si sia dotata di un adeguato
modello di organizzazione e di un
sistema di controllo interno atto a prevenire gli illeciti, con riferimento ai
principi ricavabili dal d.lgs. 231/2001[17],
non apparendo nel caso applicabili le conclusioni raggiunte dalla
giurisprudenza in tema di responsabilità sussidiaria[18] (sez. riun. 25 febbraio 1997,n. 29/A; 19
gennaio 1999, n. 4/QM) .
[1] S. PILATO, Personalità
della responsabilità amministrativa e parziarietà dell’obbligazione
risarcitoria:aspetti teorici e profili sistematici, in Riv. Corte dei
conti, 1996, 2, pp. 367 e ss.; F. STADERINI, La responsabilità dei
funzionari e dipendenti pubblici tra risarcimento e sanzione, in Riv.
Corte dei conti, 1996, 2, pp.293 e ss.; A.L. BORRELLI, Il pubblico ministero contabile
e l’attività discrezionale, in Riv. Corte dei conti, 1996, 2, pp.375
e ss.; M. RISTUCCIA, Il nuovo sistema della
responsabilità e la giurisdizione della corte dei conti, in Riv. corte
dei conti, 1997, 2, pp. 245 e ss.; L.
GIAMPAOLINO, Prime osservazioni sull’ultima riforma della
giurisdizione della corte dei conti. Innovazioni in tema di responsabilità amministrativa,
in Foro Amm., 1997, 11-12, pp. 3328 e ss.; F. STADERINI, La
giurisdizione contabile oggi, in Riv. Corte dei conti, 1997, 5,
pp.345 e ss.; I. NICOLETTI, La nuova disciplina della responsabilità degli
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1999, - nn. 1-2, pp. 38 e ss.; P.SANTORO, I nodi caldi della responsabilità
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2000, V, 324; M.PERIN,
Risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi: timori e
preoccupazioni di amministratori, dirigenti e funzionari pubblici per i profili
di responsabilità amministrativa, in www.diritto.it, 3.7.2000; L.
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responsabilità amministrativa, Milano, 2001; L.CIMELLARO, Ancora a proposito dell’esclusiva in capo
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alla Corte dei conti da soggetti diversi dal PM contabile. Questioni vecchie e
nuove sui giudizi ad istanza di parte e sulla giurisprudenza contabile alla
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in Foro amm., 2001, pp. 790 e ss.;
,AA.VV (a cura di E. SCHLITZER), L’evoluzione
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responsabilità innanzi alla Corte dei conti, Padova, 2002; P.AVALLONE –S.TARULLO, Il giudizio di responsabilità
amministrativo-contabile innanzi alla Corte dei conti, Padova, 2002; G.ORSONI, Rapporti
tra responsabilità dirigenziale e responsabilità amministrativa, in Atti del
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contabile”- Venezia 2 ottobre 2001, in Il diritto della
Regione,Cedam-Padova, n.
1/2002; G.COLOMBINI, Il principio di
proporzionalità nel sindacato del giudice contabile, in in Atti del seminario
di studi “Le nuove prospettive della responsabilità amministrativo contabile”-
Venezia 2 ottobre 2001, in Il diritto della Regione,Cedam-Padova, n. 1/2002; ; E.F.SCHLITZER, Profili sostanziali della responsabilità
amministrativo contabile, in AA.VV (a cura di E.F.SCHLITZER), L’evoluzione
della responsabilità amministrativa, Milano, 2002, pagg. 41 e ss; E.SANTORO,
Il danno oggettivamente pubblico e il rapporto di servizio nella responsabilità
amministrativa, in Foro amm. CdS, 2003, I, pp. 335 e ss.; F.CORTESE, Il risarcimento del danno all’immagine alla
pubblica amministrazione: profili processuali e sostanziali, ivi, 380 e ss.; P.NOVELLI, La pignorabilità delle pensioni e la loro
soggezione a sequestro e pignoramento per la soddisfazione dei crediti per
danni cagionati all’erario (nota a C. cost., 22 novembre 2002, n. 468 e 4
dicembre 2002 n. 506) in Foro amm. CdS., I, 2003, pp. 24 e ss.;
C.CUDIA, La responsabilità amministrativa
tra (il)liceità del comportamento e (il)legittimità dell’atto: limiti alla
giurisdizione della Corte dei conti e discrezionalità amministrativa (nota a
Cass. sez. un. 6 maggio 2003, n. 6851),
in Foro amm., 2003, pp. 2888 e ss.;
L. VENTURINI, Atti interruttivi della
prescrizione nella responsabilità amministrativa: poteri della procura della
Corte dei conti e poteri dell’amministrazione danneggiata (nota a C. conti,
sez. reg. lombardia 24 ottobre 2003, n.
1198), in Foro amm., 2003, pp. 3134 e ss.;
A.POMPONIO, Funzioni giurisdizionali e
responsabilità amministrativa (nota a C. conti, sez. reg. Emilia Romagna, 1
febbraio 2003, n. 521), in Foro amm., 2003, pp. 3146 e ss.; AA.VV.
(a cura di V. TENORE), La nuova Corte dei
conti:responsabilità, pensioni, controlli, Milano, 2004; A.CIARAMELLA,Alcune attuali figure di danno risarcibile
innanzi al giudice contabile, in Riv.
Corte dei conti, 2004, 2, pp. 359 e ss.; L.VENTURINI, L’attività ante iudicum della procura della Corte dei conti: nuovamente
interpellate le sezioni riunite sull’invito a dedurre, la messa in mora e
l’interruzione della prescrizione (nota a C. conti, sez. riun. 27 gennaio 2004,
n. 1/QM), in Foro amm.-C.d.S., 2004, 4, pp 1280 e
ss.; M.MINERVA,I limiti di discrezionalità medica nella prescrizione dei
farmaci a carico del S.S.N. e la giurisdizione della Corte dei conti sui danni
da iperprescrittività, in Riv. Corte
dei conti, 2004,3, pp. 196
e ss.; C.PINOTTI, Violazioni del diritto
comunitario e responsabilità amministrativa, in Riv. Corte dei conti, 2004, 3, pp. 390 e ss..;
V.CAPUTI JAMBRENGHI, La difesa del convenuto nel giudizio di responsabilità
erariale, in Riv. amm.ne e cont dello
Stato e degli enti pubb., 2004, 5-6, pp557 e ss. V. anche costituzionale
sent. 15 novembre 2004 n. 345. per l’affermazione
della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di responsabilità
amministrativa anche a seguito del nuovo riparto di competenze legislative tra
Stato e regioni dopo la riforma del titolo V (della parte seconda) della
costituzione di cui alla legge cost. n. 3/2001 “…“…La Regione Veneto ha impugnato il comma 4 dell’art. 24
della legge n. 289 del 2002 anche sotto il profilo dell’incompetenza dello
Stato a dettare la disciplina
sostanziale della responsabilità amministrativa dei dipendenti della
Regione e degli enti pubblici regionali e locali, sostenendo che si versi in
tema di competenza residuale della Regione in materia di ordinamento dei propri
uffici (art. 117, quarto comma, della Costituzione).La questione non è fondata.
La ricorrente trascura che, in
proposito, vengono in evidenza le disposizioni dell’art. 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione, secondo le quali spettano alla competenza
esclusiva dello Stato le materie della giurisdizione e dell’ordinamento civile.
Nella disciplina generale della responsabilità amministrativa i profili
sostanziali sono strettamente intrecciati con i poteri che la legge attribuisce
al giudice chiamato ad accertarla (come si rileva, ad esempio, dalla
disposizione dell’art. 52 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, recante il
"Testo unico delle leggi sulla Corte dei conti", secondo la quale
"la Corte, valutate le singole responsabilità, può porre a carico dei responsabili
tutto o parte del danno accertato o del valore perduto"), ovvero fanno
riferimento a situazioni soggettive riconducibili alla materia dell’ordinamento
civile. Ne discende che la potestà legislativa residuale delle Regioni a
statuto ordinario in materia di ordinamento dei propri uffici (art. 117, quarto
comma, della Costituzione), se può esplicarsi nel senso di disciplinare il
rapporto di impiego o di servizio dei propri dipendenti, prevedendo obblighi la
cui violazione comporti responsabilità amministrativa, non può tuttavia
incidere sul regime della stessa….” . Al riguardo v. M.NISPI
LANDI, Due parole della Corte
costituzionale sulla responsabilità amministrativa, in Foro amm. - C.d.S., 2004, 11, pp. 3076 e ss. In
generale sul nuovo riparto delle competenze normative P.CAVALERI, La nuova
autonomia legislativa delle regioni, in Foro it., 2004, V,61 e ss.;
C.PINELLI, I limiti generali della
potestà legislativa statale e regionale e i rapporti con l’ordinamento
internazionale e con l’ordinamento comunitario, in Foro it., 2004,
V,57 e ss.; M.VIGGIANO, Il riparto della funzione legislativa dopo la
modifica del titolo V della costituzione, in AA.VV. (a cura di F.PINTO), Il
nuovo regionalismo nel sistema delle fonti, Torino 2004, che richiama tra
gli altri A.RUGGERI, Potestà primaria e potestà “residuale” a confronto
(nota minima a C.cost. n. 48 del 2003), in www.federalismi.it ; A.R.
DE DOMINICIS, Editoriale in Panorama giuridico, 2004-1/2;
M.COCCONI, La potestà legislativa concorrente delle regioni in materia di
istruzione fra nuovo titolo V ed esigenze di continuità di un servizio pubblico
essenziale. Osservazioni a margine sent.C.cost. n. 13/04, in Foro it.,
2004,10,I,2667
P.CAVALERI, La definizione e la delimitazione delle materie di cui
all’art. 117 della costituzione, in www.associazionedei
costituzionalisti.it-2005.
[2] Tale ordinanza , nell’affermare
l’estensione della giurisdizione contabile anche ad amministratori e dipendenti
di enti pubblici economici, ha individuato nella “natura pubblica delle risorse
utilizzate” il criterio fondamentale per il riparto della giurisdizione, in
considerazione della oggettivizzazione dell’attività amministrativa , ormai
generalmente svolta con forme anche
privatistiche. Tale decisione ha ribaltato un perdurante orientamento
negativo ( fra le ultime cass, sez. un.
21 novembre 2000, n. 1193 relativa alla S.A.C.E. e cass. sez. un. civ. ord. 11
febbraio 2002, n. 1945 relativa ad un’azienda municipalizzata ), pur non potendosi
dimenticare che la stessa corte di cassazione, non aveva già mancato di evidenziare un certo “disagio” per
tale assetto del riparto che di fatto sottraeva un ampio e forse il più
rilevante, in termini economici, settore della finanza pubblica all’accertamento
delle responsabilità gestionali, anche quando siano conseguenza di dolose
appropriazioni delle risorse collettive (cfr. cass. sez. un. 2 ottobre 1998, n.
9780, relativa alle tangenti
ENIMONT”). Tale pronuncia appare costituire un significativo antecedente
dell’ordinanza n. 19667 del 22 dicembre 2003, riguardante il presidente e i
componenti consiglio amministrazione consorzio comprensoriale del Chietino per
la gestione di opere acquedottistiche, con la quale è stata affermata la
giurisdizione contabile in ordine al danno
derivante dall’affidamento di un’ ingente somma a società finanziaria
con investimento all’estero e conseguente perdita per l’ente (fattispecie
collegata a vicenda penale).Tra il 1998 (ENIMONT) e l’ordinanza del dicembre
2003 comunque la Corte aveva continuato ad esprimere un avviso sfavorevole
all’estensione della giurisdizione contabile, confermando gli orientamenti più
risalenti (Cass. sez. un. civ. 2 ottobre 1993, n. 10381; 22 maggio 1991 , n. 5792; 2 marzo 1983, n.
1282; 21 ottobre 1983, n. 6179). Può in particolare menzionarsi l’ordinanza n.
1243 del 1° dicembre 2000 relativa alla posizione del direttore tecnico di un
consorzio intercomunale gas acque e depurazione (Marche). La fattispecie
riguardava danni connessi ad attività contrattuale con erogazione di tangenti e
collegate vicende penali. In tal caso si affermava la giurisdizione ordinaria
in quanto i fatti erano comunque pertinenti all’attività imprenditoriale
dell’ente. La giurisdizione contabile era anche esclusa nella decisione n. 12708 del 20 gennaio 1999 (Amministratori
e funzionari dell’azienda municipalizzata trasporti autofilotranviari di Bari –
Danni connessi ad attività contrattuali - affidamento a società esterna del servizio
di manutenzione complesso impiantistico, lavori di manutenzione straordinaria, lavori di spurgo
di cisterne ed acque sporche, interventi di controllo di verifica impianti,
acquisti di materiali) in quanto veniva ritenuto che i comportamenti censurati
erano contrari non a norme di contabilità pubblica ma semplicemente agli
“…obblighi generici del buon andamento e dell’efficienza dell’azione
amministrativa…”. La Corte di cassazione, durante il periodo 1988-2003
affermava invece la giurisdizione contabile in fattispecie analoghe nelle quali
la controversia veniva risolta
escludendo il carattere “economico” dell’ente o la natura
imprenditoriale dell’attività ( n. 829 del 29 novembre 1999 -componenti
commissione amministratrice dell’azienda municipalizzata trasporti di Palermo
–Danno connesso all’affidamento di consulenze esterne- Giurisdizione della
Corte dei conti in quanto si trattava di attività incidenti “sostanzialmente”
sul profilo organizzativo e funzionale dell’azienda e non in un’attività “propriamente
imprenditoriale”; -n. 085 del 3 aprile 2000- Componenti consiglio di
amministrazione dell’ente acquedotto pugliese- Danni per eccessivi compensi a
componenti commissioni di valutazione di progetti finanziati dalla Agenzia per
il Mezzogiorno- giurisdizione Corte dei conti perché l’ente non è “ente
pubblico economico”; - n. 11 del 19 gennaio 2001 Presidente ASI- Danni per
attività extraistituzionali- Giurisdizione corte dei conti perché l’ASI non è
“ente pubblico economico”). La giurisdizione contabile , dopo l’ordinanza
19667/2003 è stata riaffermata, anche con riguardo agli amministratori di società in mano pubblica, nella sentenza n.
3899 del 26 febbraio 2004
(Amministratori SOGEMI- società per l’impianto e l’esercizio dei mercati
annonari all’ingrosso di Milano- al 99,97% di proprietà del comune di Milano-
danni da attività contrattuale collegata a tangenti ) perché si tratta di
gestione di servizio pubblico, “non rilevando la natura privatistica dell’ente
affidatario” delle funzioni pubbliche. Ulteriore pronuncia favorevole è la n. 3351
del 19 febbraio 2004- (Componenti commissione amministratrice azienda
municipalizzata pubblici servizi di Parma- danni da erogazioni di somme per
pura liberalità -sponsorizzazioni, acquisti di materiale privo di utilità - a
favore di partiti politici ed associazioni varie) ove la giurisdizione della
Corte dei conti è stata affermata sulla base del mero richiamo alla disciplina
vigente per gli enti locali. Con la decisione n.10979 del 9 giugno 2004 (Presidente consiglio di
amministrazione delle ferrovie dello Stato e ministro dei trasporti - Danno da indebito svincolo di anticipazioni
a favore di imprese affidatarie di opere per l’alta velocità) la Corte di
cassazione ha invece affermato la giurisdizione ordinaria perché si trattava di
attività imprenditoriale “anteriore al
1994” e pertanto confermando l’impianto dell’ordinanza 19667/2003 . Cfr. Relazione del Procuratore generale della
Corte dei conti V.APICELLA in occasione dell’inaugurazione dell’anno
giudiziario 2004, Roma, 24 gennaio 2004, in www.corteconti.it; L.VENTURINI, Giurisdizione della Corte dei
conti nei confronti di amministratori e dipendenti delle amministrazioni, enti
pubblici ed enti a prevalente partecipazione pubblica, in www.amcorteconti.it; V.TENORE,
La nuova Corte dei conti: responsabilità,
pensioni, controlli, cit., p.44; F.GALGANO, Le società in mano pubblica, in Trattato
di diritto civile e commerciale, Padova; A.SCOGNAMIGLIO, Attività imprenditoriale
e carattere strumentale dell’ente pubblico, in Riv. trim. dir. pubb.,
1989, pp. 412 e ss.; e G.ROSSI, Gli enti pubblici in forma societaria,
in Serv. Pubb. e appalti, 2004, 2, pp. 221; M.LOTTINI, Bisogni
non economici o attività non economiche. Sulla controversa nozione comunitaria
di “”organismo di diritto pubblico””, in Serv.. pubb. e appalti,
2004-1,pp.99 e ss. M.ROLI, La privatizzazione delle società di gestione di
servizi pubblici locali dopo l’art. 35 della legge 448 del 2001, in Serv.pubb.
e appalti, 2004, 3, pp. 349 e ss.;
G.NAPOLITANO, Soggetti privati “enti pubblici”, in Dir. amm.,
2003,4,pp. 801 e ss.; L.R.PERFETTI-A.DE CHIARA, Organismo di diritto
pubblico, società a capitale pubblico e rischio di impresa, in Dir. amm,
2004-1,pp.135 e ss.; G.GRUNER, Considerazioni intorno alle società pubbliche
dello Stato,in Serv. pubb. e app., 2004, 4, pp.701 e ss. (I parte) e
in Serv. pubb. e app., 2005-I, pp. 149 e ss (II parte); AA.VV .Organismi ed imprese
pubbliche, suppl. al n.4 Serv.
pubb e app.-2004; R.URSI, Riflessioni sulla governance delle società in
mano pubblica, in Dir. amm., 2004-4-pp. 747 e ss.; M.G.DELLA SCALA, Le
società legali pubbliche, in Dir. amm., 2005,2,pp.391 e ss.; P. CHIRULLI, Autonomia pubblica e diritto
privato nell’amministrazione, Padova-CEDAM- 2005 (in particolare il cap. II
da pag. 96 e ss.); F.LOMBARDO, La giurisdizione della Corte dei conti sulle
società a partecipazione pubblica nell’età del massimo confronto tra pubblico e
privato: l’influenza della normativa comunitaria (nota a C.conti, 9 febbraio
2005, n. 35/o), in Foro amm.-CdS, 2005, 2, pp.629 e ss. ;
F.FRACCHIA,Studio sulle società “pubbliche” e rilevanza della prospettiva
pubblicistica, in Foro it., 2005, III,38 e ss.
[3] La valorizzazione di detti elementi di prova
si inserisce in un consolidato ambito interpretativo dottrinale e
giurisprudenziale in tema di utilizzazione delle prove raccolte in sede penale
(sez. I centr. 11 marzo 1996 n. 19; sez. reg. Puglia 5 febbraio 1996 n. 11;
sez. reg. Emilia Romagna n. 60/EL del 12 febbraio 1996; sez. reg. Lombardia n.
31 del 24 marzo 1994, sez. reg. Marche n. 2871 del 14 febbraio 2000 Corte dei
conti, sez. Lombardia n. 31 del 24 marzo
1994; sez. I , 11 marzo 1996 n. 19; sez. Puglia 5 febbraio 1996 n. 11;
sez. Emilia Romagna n. 60/EL del 12
febbraio 1996; sez. riun. n. 68 del 2.10.1997;sez. Lazio, 2 novembre 1998 n.
2248; sez. I centr. n. 4 del 30.10.1998; sez.
Marche n. 2871 del 14 febbraio 2000; sez. III, n. 242 del 13 settembre
2000; sez. siciliana d’appello n. 120 del 13 settembre 2000; sez. I , n. 278
dell’ 8 settembre 2000; sez. I, n. 96
del 25 marzo 2002.; sez. I, n. 311 del
19 settembre 2002; sez. I, n. 381 del 5 novembre 2002; sez. Abruzzo, n. 311 del
7 aprile 2004; sez. Marche, n. 728 del 16 luglio 2004; sez. Trento, n. 111 del
27 dicembre 2004).A tali elementi si aggiunge, quale ulteriore fattore di
convincimento per il giudice contabile la definizione del procedimento
penale con la sentenza emessa ai sensi
dell’art. 444 c.p.p., in ordine alla quale è costante l’affermazione
giurisprudenziale secondo la quale il giudice contabile può utilizzare e
valutare ai fini della decisione di propria
competenza le risultanze, anche istruttorie, dei procedimenti penali
esitati nella sentenza pronunciata ai sensi dell’art. 444 del codice di
procedura penale (Corte dei conti, sez. Lombardia n. 31 del 24 marzo 1994; sez.
I centrale, n. 19 dell’ 11 marzo 1996; sez. Puglia n. 11 del 5 febbraio 1996;
sez. Emilia Romagna n. 60/EL del 12 febbraio 1996; sez. riun. n. 68 del 2 ottobre
1997; sez. I centr. n. 4 del 30.10.1998).
Quanto emerso od ammesso in sede penale può quindi essere preso in
considerazione e valutato a fini di prova nel presente giudizio di
responsabilità, secondo il citato pacifico orientamento giurisprudenziale,
valido non solo nell’ambito della giurisdizione contabile (Cass. civ. n. 44 del
5 gennaio 1998; n. 1670 del 17 febbraio 1998 e n. 1780 del 20 febbraio 1998.
Sull’autonomia delle valutazioni del giudice civile rispetto al giudizio penale
cfr. sez. III civ.,n. 10287 del 16 luglio 2002;
n. 17166 del 3 dicembre 2002; n. 3795 del 14 marzo 2003 e n. 7765 del 19
maggio 2003 tutte in Foro it., 2003, I, 2314 e ss.). Va peraltro
osservato che al consenso prestato all’applicazione della pena ex art. 444
c.p.p. è stata, da parte di altra giurisprudenza, conferita finanche valenza
confessoria (cfr. C. conti, sez. reg. Lazio n. 2272 del 23 novembre 1998 e sez.
reg. Puglia n. 66 del 23 novembre 1998) apparendo illogico non annettere un rilievo
quantomeno indiziario all’espressa rinuncia da parte dell’imputato a contestare
l’accusa penale. Detto orientamento inoltre non è esclusivo del giudice
contabile avendo lo stesso trovato accoglimento, pur in modo non uniforme ,
anche presso il giudice penale (cfr. Tribunale per i minorenni L’Aquila,
5.5.1993 , in Foro it., 1994, II, 266 e ss. “...La sentenza che applica una
pena su richiesta delle parti non può prescindere dall’accertamento
dell’effettiva situazione sostanziale e dunque da un accertamento della
responsabilità penale dell’imputato; ne consegue che essa ben può essere utilizzata, nel diverso processo celebrato
nei confronti di un coimputato, quale indizio di riscontro utile ai fini della
prova della colpevolezza...” e Cass. pen. , 20.1.1993, Saad Mohamed, n. 170; 16.6.1992,
Rosi; 5.6.1992, Arena; secondo le quali l’applicazione della pena su richiesta
delle parti presuppone comunque una
sorta di accertamento implicito di responsabilità ovvero Cass. 12.1.1994, Di
Modugno; 24.5.1993, Mazzacane per le quali la stessa comporta un implicito
riconoscimento di responsabilità da parte dell’imputato o infine Cass.
24.1.1994 Tirindellli; 26.3.1991, Ravizza che affermano che la sentenza ex art.
444 c.p.p. presuppone, l’accertamento della responsabilità dell’imputato in
ordine al reato contestatogli). Tali considerazioni trovano riscontro nella
giurisprudenza contabile più recente (sez. I centr., n. 3 del 10 gennaio 2005)
che ha anche affermato il principio
dell’ inversione dell’onere della prova a carico del convenuto che sia stato
condannato con sentenza di patteggiamento (sez. I centrale n. 334/A del 20
settembre 2004, a conferma di un
orientamento già espresso in sez. I centr., n. 78 del 19 febbraio 2003 3 n. 79
del 20 febbraio 2003, con riguardo a fattispecie relativa a tangenti collegate
a forniture in ambito militare. Per l’efficacia vincolante della sentenza emessa con il c.d.
“patteggiamento in appello”, v. sez. I, n. 381/2002 del 5 novembre 2002; ancora
sulla rilevanza probatoria della sentenza emessa ex art. 444 c.p.p. sez. I
centrale n. 184 e n. 186 del 31 maggio 2005 ). Ne deriva che la sussistenza
degli elementi di fatto emersi in sede penale deve ritenersi acquisita anche in
sede contabile,in mancanza di elementi di prova contraria. Dispone infatti
l’art. 445, 1° comma, ultima parte c.p.p.
che la sentenza ex art. 444 c.p.p. è “equiparata a sentenza di condanna”
e si distingue da quest’ultima soltanto
con riferimento ad alcuni effetti, previsti nel medesimo art. 445 -1° comma
c.p.p. (esonero dal pagamento delle spese del procedimento, inapplicabilità di
pene accessorie e di misure di sicurezza salvo la confisca, non estensibilità
degli effetti extrapenali di cui all’art. 651 c.p.p.). Deve infine ricordarsi
che la scelta di tale rito non è irrilevante anche in ordine al rilievo
probatorio che vengono ad assumente gli atti assunti nel corso delle indagini
preliminari . Infatti con la scelta del patteggiamento (o anche di altri riti
alternativi quali il giudizio abbreviato -art. 438 c.p.p. o il procedimento per decreto - art. 459
c.p.p.), gli atti di indagine costituiscono, per scelta libera dell’imputato,
il materiale probatorio in base al quale viene adottata la decisione
giurisdizionale sicché l’imputato medesimo non può poi dolersi della rilevanza
probatoria ad essi assegnati, secondo uno schema che è stato qualificato in
dottrina (cfr. A.NAPPI, Guida al nuovo codice di procedura penale ,
Milano, 1989, pp. 225 e ss.) come “alternativa inquisitoria” rispetto
all’ordinario esito dibattimentale (alternativa “accusatoria”), né eccepirne le
modalità formali di assunzione essendo dette formalità proprie della fase delle
indagini preliminari. Per il problematico rapporto fra costituzione di parte
civile della p.a. in sede di processo penale ed azione intestata al pubblico
ministero contabile cfr.
N.LEONE, Danno erariale, parte civile e giurisdizione in Atti dell’incontro di studio sulle
“frodi comunitarie, Corte dei conti, Roma, 5-7 marzo 2001; A.POMPONIO, Azioni
comunitarie e nazionali di recupero di fondi illecitamente sottratti, in
Atti dell’incontro di studio del CSM sul tema La protezione degli interessi
finanziari della Comunità europea, Roma, 29 novembre 2004; F.LONGAVITA, L’esclusività
della giurisdizione erariale e l’azione civile di danno in sede penale, in www.amcorteconti.it-2004; v. anche L.CIRILLO, Alcuni problemi in
materia di acquisizione e utilizzazione delle prove nel processo contabile,
in Riv. Corte dei conti, 2004,4,pp.76 e ss.
[4] Per un’ampia
e aggiornata disamina delle problematiche relative alle gestioni fuori bilancio. v. Cass. sez. un.
11632 del 29 luglio 2003. V. anche C. ASTRALDI, Le gestioni fuori bilancio
dopo la l. 155/1989, in Riv. Corte dei conti.1993, 4°, IV, pag. 248
e ss.
[5] La
responsabilità contabile “in senso stretto” riguarda la posizione degli "agenti contabili" (tesorieri,
ricevitori, cassieri, agenti incaricati di conservare denaro pubblico e di
tenere in custodia valori e proprietà dello Stato e coloro che si ingeriscono
anche senza legale autorizzazione negli incarichi attribuiti a detti agenti -
art. 44 T.U. 1214/1934). V.O. SEPE, Responsabilità
e giurisdizione, in AA.VV., Contabilità
dello Stato e degli enti pubblici, Torino, 1993, pag. 225; A.BUSCEMA Il
giudizio di conto nell’ambito degli enti locali alla luce dell’evoluzione
normativa, ivi pagg. 225 e ss ; TRIPOLITANO, Gli
agenti contabili, il rendimento dei conti ed il giudizio contabile, in Nuova Rass., 1995, n. 10 pagg. 1111 e
ss.; R. DI PASSIO, Il giudizio di conto:
profilo processuale, in Riv. Corte
dei conti, 1993, vol. 4°, pagg. 217 e ss. Sulla valenza dell’art. 58 legge
142/90 con specifico riguardo al giudizio di conto v.. Per un’esemplificazione
cfr. sez. riun. sent. 1/2000/QM relativa a fattispecie di ammanco di materiali presso un magazzino
militare. Per la sottoposizione a giudizio di conto di società per azioni v.
Cass. sez. un. civ. n. 12367 del 9
ottobre 2001 relativa alla STA s.p.a.; sull’agente contabile di fatto v. Cass.
sez. un civ., n. 13705 del 22 luglio 2004
[6][6] Sez.
giurisdizionale regione Lombardia, n. 528 del 25 marzo 2004-Pres.
Nicoletti-est. Tenore-PM Attanasio-PR contro R.
(avv. Colombo) “Per
il principio di assimilazione sancito dall’art. 280 del Trattato UE sussiste la
giurisdizione della Corte dei conti anche con riferimento ai danni cagionati al
bilancio comunitario da frodi ed irregolarità, configurandosi la Comunità come
“ente diverso” di cui all’art. 1 della legge 20/1994”, www.amcorteconti.it)
[7] Per varie decisioni in tema di danno connesso
ad indebita percezione o utilizzazione di fondi nazionali o comunitari
(FSE) destinati alla formazione
professionale cfr.:sez. giur. per la
Puglia, 15 febbraio 1995, n. 15 (e relative sentenze di appello n. 220/97 in
data 16 luglio 1997; sez. giur. per il
Veneto , 19 febbraio 1999, n. 16 ( e relativa sentenza di appello –sez. II
centrale n. 259 del 25 luglio 2000) ; sez. giur. Lombardia, 2 novembre 1999 n.
1249; sez. III centrale di appello n.
178 del 7 giugno 2000; sez. III centrale
n. 214 del 26 novembre del 2000
(che riforma parzialmente sez Puglia,
n. 125/95 del 25 maggio 1994); sez. III
centr. n. 295 del 30 ottobre 2000; sez. III centrale n. 337 del 7 dicembre 2000
(che conferma sez. Molise n. 142/99) ;
sez. Molise n. 19 del 14 febbraio 2000; n. 35 del 17 aprile 2000; n. 37 dell’ 8 maggio 2000; n.
113 del 24 novembre 2000; sez. III centrale
del 29 gennaio 2001 (che conferma
n. 272/98 della sezione Basilicata) ; sez. Lombardia, n. 322 del 28 marzo 2001;
sez. Veneto, n. 1548 del 30 maggio 2001; sez. III centrale n. 383 del 10 settembre 2003; sez. III centr.
n. 311 del 12 maggio 2004. Per analoghe fattispecie relative ai fondi destinati
all’agricoltura si segnala sez. III centrale n. 107 del 3 maggio 2001 (conferma della affermazione di
responsabilità pronunciata da sez. Puglia n. 56/99, nei confronti di
funzionario AIMA per indebita erogazione di un contributo di lire 754.673.425 a
favore di un’azienda zootecnica- in relazione a controlli omissivi e
compiacenti e correlate responsabilità penali a titolo di corruzione). La
sentenza si è anche soffermata sulla problematica della regolazione dei
rapporti fra Stato italiano e comunità
in ordine alla possibile non diretta imputazione della frode specificamente
contestata nel giudizio. Ha osservato al riguardo che l’eventuale “non
decurtazione dei contributi comunitari” non potrebbe che avvantaggiare lo Stato
e non chi illecitamente ha determinato l’erogazione dei finanziamenti a
soggetti non legittimati. Ancora sez. Lazio,
n. 2487 del 19 giugno 2001 su falsi stoccaggi di grano duro, evidenti
discrasie documentali, omessi controlli
e conseguenti indebiti pagamenti da parte dell’AIMA; sez. Molise, n. 458
del 31 dicembre 2002; sez. reg.
Basilicata, n. 458 del 31 dicembre 2002 (trasferimento a UNIONCOOP di somme
parzialmente a carico FEOGA, quale soggetto attuatore di un programma operativo
multiregionale diretto al miglioramento di attività agricole del Mezzogiorno e
ritenuta non utilità della spesa- assoluzione); sez. Lazio , n. 784 del 2 aprile
2003 (in tema di polizze fideiussorie relative all’immissione di alcool sul mercato extracomunitario) e relativa
sentenza di appello della sezione I centrale n. 348 del 20 aprile 2004; sez.
Lazio, n. 930 del 15 aprile 2003 (interessi e spese sopportati dall’AGEA in
seguito a controversia civile sull’erogazione di contributi FEOGA sull’olio di
oliva-riferisce dei controlli di competenza dell’Agecontrol) e Sez. reg.
Toscana, n. 745 del 5 novembre 2004-contributo FEOGA relativo all’impianto di
frutteto - assoluzione per difetto di colpa grave. Le vicende richiamate hanno
normalmente configurato come possibili responsabili in sede amministrativo
contabile, i funzionari responsabili dei procedimenti di erogazione e
controllo, in ordine alle omissioni , perlopiù dolose e con risvolti di rilievo
penale, ovvero gravemente colpose.
[8] Con nota di
S.DEL CORSO, Brevi osservazioni sull’appropriazione indebita degli
ammnistratori di s.p.a. in mano pubblica
[9] Il criterio dello “sviamento” della destinazione
delle risorse pubbliche è costante nella giurisprudenza penale . Osserva
P.FIMIANI, L’attuazione della convenzione relativa alla tutela degli
interessi finanziari delle Comunità europee nell’ordinamento italiano: profili
sostanzial-penalistici, in Atti del CSM-Incontro di studio sul
tema “La protezione degli interessi finanziari della Comunità europea”-Roma,
29 novembre-1° dicembre 2004.che “…proprio perché la nozione di patrimonio deve
essere intesa in senso dinamico o funzionale, come corretta allocazione delle
risorse pubbliche “” nel delitto di cui all’art. 640 bis c.p. il danno
patrimoniale dell’ente pubblico si identifica non con il lucro cessante, bensì
soltanto con il danno emergente sorto al momento dell’elargizione in denaro in
conseguenza di una falsa prospettazione riguardante la spesa. Ne consegue che è
ravvisabile il suddetto delitto nell’ipotesi in cui, al di là della effettiva
realizzazione dei lavori finanziati, siano state prospettate modalità di
esecuzione degli stessi diverse da quelle utilizzate…” (Cass. pen. Sez. VI, n.
938 del 19 gennaio 2004 , Oddo, secondo cui “…quando l’ente pubblico viene
indotto, mediante artifici e raggiri ad erogare una o più rate di mutuo in
mancanza di corrispondenti investimenti si verifica “”ipso iure”” il danno
patrimoniale dell’istituto che è appunto quello di un esborso patrimoniale non
previsto ed anzi vietato dalle leggi istitutive dell’ente medesimo…”).
[10] Cfr. anche
sez. reg. Abruzzo, n. 735 del 18 dicembre 2003, con riguardo all’erogazione di
fondi comunitari per lo sviluppo
regionale (FESR) ad un’impresa individuale, finalizzati alla realizzazione di
un progetto innovativo nel settore tipografico. Pur giungendo ad un’assoluzione
per prescrizione, la sentenza ha ritenuto sussistere la giurisdizione contabile
nei confronti del soggetto percettore del contributo, nonché nei confronti del
commercialista incaricato del controllo sulla utilizzazione del finanziamento,
(evidenziando di contro la mancanza di elementi a carico dei funzionari che, in
buona fede avevano assentito l’erogazione) affermando che in ipotesi di fondi a
destinazione vincolata, il privato fruitore o destinatario del contributo
diviene il terminale di una attività di gestione di fondi pubblici, e come tale
si configura, sia pure occasionalmente, quale soggetto agente nell’interesse
della Pubblica Amministrazione e, qualora incida negativamente sul modo
d’essere del programma imposto dalla Pubblica Amministrazione - alla cui
realizzazione egli è chiamato a partecipare con l’atto di concessione del contributo
- e detta incidenza sia tale da poter determinare uno sviamento dalle finalità
perseguite, egli realizza un danno per l’ente pubblico, di cui deve
rispondere dinanzi alla Corte dei conti
[11] In tal senso risultano interessanti anche
alcune recenti iniziative poste in essere nelle regioni Campania e Calabria ,
nel settore degli aiuti alla produzione di agrumi, con danno finanziario
nazionale e comunitario (fondo per l’agricoltura - FEOGA). La prima fattispecie (ricorso del maggio 2005-
pm. Laino) riguarda un invito a dedurre,
con contestuale richiesta di sequestro conservativo emesso dalla procura
regionale della Corte dei conti per la Campania per un importo complessivo di
1.740.000,00 euro , nel maggio 2005, nei
confronti di n’associazione di produttori
di agrumi nonché di numerosi funzionari di un ente di sviluppo agricolo
regionale. La vicenda è collegata ad un procedimento penale per reati di falso
ideologico nei confronti di dipendenti dell’ente di sviluppo agricolo
regionale, peraltro inserito in un contesto criminoso più ampio che ha visto
coinvolti anche soggetti imprenditoriali privati e un’associazione di
produttori ortofrutticoli in qualità di organismo organizzatore dei
produttori, il tutto essenzialmente finalizzato all’indebito percepimento di
aiuti comunitari sulla trasformazione degli agrumi Analoga fattispecie, nel giugno
2005 (pm Grasso), è stata
configurata dalla procura regionale della Corte dei conti per la Calabria, con
invito a dedurre e ricorso per sequestro conservativo , nei confronti di
associazione di produttori con
configurazione giuridica di società cooperativa a r.l. nonché
personalmente nei confronti degli amministratori della suddetta società, con
riserva di ulteriori accertamenti con riguardo ai funzionari pubblici
coinvolti.
Sul sequestro conservativo contabile cfr. Corte dei conti, sezioni
riunite n. 6/99/QM del 28 ottobre
1998. F.P. ROMANELLI, Il procedimento cautelare contabile, in Riv. Corte dei conti, 1996, 6, p. 410;
F.GARRI, I giudizi innanzi alla Corte dei conti, Milano, 1997, pp. 515 e
ss.; AA.VV.a cura di F.G. SCOCA; La
responsabilità amministrativa ed il suo processo, Padova, 1997, pp. 453 e
ss.; S. ANNUNZIATA, Il procedimento
cautelare nel giudizio di responsabilità e in quello pensionistico, in Amministrazione e contabilità,1996, 1,
p. 76 e ss..
Per i profili penalistici delle frodi comunitarie v. L.MAZZA, L’indebita captazione di erogazione a carico
del FEOGA tra specialità e sussidiarietà, in Giurisprudenza costituzionale, 1994,1,pp.177 e ss; P.FIMIANI, L’attuazione
della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle
Comunità europee nell’ordinamento italiano:profili sostanzial-penalistici,
in Atti del CSM, 2004; A.PERDUCA,Falsa fatturazione e frode
comunitaria,in Cass. pen., 1997,
6,pp. 1945 e ss.; V.VALENTINI, L’effetto
boomerang dell’art. 316 ter fra principi costituzionali ed “”obblighi
comunitari , in Cass. pen. 2005, pp. 65;B. PIATTOLLI, Cooperazione giudiziaria e pubblico
ministero europeo, Milano 2002; .C.
DE ROSE, Ritardi, irregolarità e
frodi ai danni dell’Unione europea: relative misure di tutela, in Il Consiglio di Stato, 1996-5/6, pp.
1093 e ss.; G.MARIELLA-G.PEZZUTO, Il
bilancio comunitario ed il concetto di frode comunitaria, in Rivista Guardia di F., 1997, 6, pp.2381
e ss.; R. SCARPINATO, Le mani della mafia su Agenda 2000 , in La Repubblica, 4.12.2000, pag. 19; U. POLETTI, Finanziamenti comunitari:il recupero delle
somme indebitamente percepite, Relazione tenuta presso la Procura regionale
alla Corte dei conti per il Lazio in
data 19.5.2000.
[12] A.CIARAMELLA, Il concessionario privato di
lavori pubblici e la giurisdizione della Corte dei conti, in Foro
amm.-CdS, 2004,6,pp. 1831 e ss.
[13] cfr. Cass.civ. sez. un. ord. 12 ottobre 2004, n. 20132 –vicenda UNALAT).
[14] Per il caso
del funzionario di fatto v. cass. sez. un. ord. n. 19661 del 22 dicembre
2003
[15] C. cost. sent. n. 371/1998- L. GIAMPAOLINO,
Prime osservazioni sull’ultima riforma della giurisdizione della corte dei
conti. Innovazioni in tema di responsabilità
amministrativa, cit.
[16] Il vincolo
solidale fra società cooperativa e soggetti personalmente convenuti è
espressamente affermato (pur senza richiami al d.lgs. 231/2001) nel ricorso per sequestro conservativo emesso
dalla procura regionale Calabria nel giugno 2005, richiamato nella nota 11
[17] in argomento
v. Trib. Roma, ordinanza 4 aprile 2003- est. Fini; Trib. Roma, ordinanza 22
novembre 2002, est. Finiti; Trib. Pordenone, sentenza 4 novembre 2002, est.
Piccin, tutte in Foro it., 2004, II, 318 e ss; Trib. Milano, ordinanza
22 ottobre 2004, pres. ed est. Mannocci, in Foro it., 2004, II, 269 e
ss.; Trib. Milano, ordinanza 27 arile 2004, est. Salvini e in particolare, per
vari profili connessi anche al tema della revoca di finanziamenti pubblici, v.
Trib. Milano, ord. 28 marzo 2003, est. Belmonte, entrambe in Foro it.,
2004, II, 434 e ss.. v. anche L.
BERTONAZZI, Il d.lgs. n. 231 del 2001 e il nuovo modello sanzionatorio dei
soggetti collettivi, in Dir. proc. amm., 2001, pp. 1166 e ss;
S.BARTOLOMUCCI,”Corporate governance” e responsabilità delle persone
giuridiche.Modelli preventivi ed efficacia esimente ex d.lgs. 231/2001,
Milano, 2004
[18] V.TENORE, op.
cit., pag. 88